Um dos elementos-chave do socialismo com características chinesas é o modelo de planejamento econômico e a dinâmica que tem contribuído para o cumprimento das metas nele estabelecidas, envolvendo não apenas o setor público mas também o setor privado. A definição das metas e o seu monitoramento abrangem variáveis macroeconômicas básicas, como juros, inflação, câmbio e emprego, mas também os investimentos nos setores prioritários, regiões do país, tecnologias e infraestruturas, em função dos objetivos estratégicos. Como o modelo evita que o mercado atue de forma a determinar um rumo para a economia diferente daquele pretendido pelo Estado? Como orienta os investimentos privados para os setores que correspondam às diretrizes do desenvolvimento estabelecidas no planejamento estatal?
Essas questões dizem respeito ao próprio conceito chinês de socialismo e ao papel que cabe ao Estado e ao mercado. As metas são construídas com participação da sociedade, do setor público e privado, bem como consultas diretas à população. Isso, porém, não é suficiente. A implementação das metas exige instrumentos capazes de estimular a convergência dos esforços para o seu cumprimento, sobretudo pelo setor privado. Neste aspecto é que se destaca a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC, na sigla em inglês), responsável pela coordenação do planejamento econômico e social, formulação de objetivos estratégicos e acompanhamento de sua execução. A capacidade de transformar os objetivos do planejamento em decisões concretas de investimento depende, portanto, da atuação coordenada de diferentes instituições, com atribuições específicas na formulação das políticas econômicas, na supervisão das empresas estatais e na regulação dos mercados.
A Comissão de Supervisão e Administração de Ativos Estatais (SASAC, na sigla em inglês) também desempenha uma função relevante nesse processo, representando o Estado na condição de proprietário e supervisionando as empresas estatais não financeiras.
Ambas as comissões têm nível ministerial e foram criadas a partir do Plano de Reforma Administrativa aprovado pela Assembleia Nacional Popular em março de 2003, na virada dos governos Jiang Zemin e Hu Jintao. A decisão seguiu o documento “Opinião sobre o Aprofundamento da Reforma do Sistema de Gestão Administrativa e das Instituições” da Segunda Sessão Plenária do 16º Comitê Central do PCCh, em fevereiro de 2003.
A NDRC resultou da reestruturação da Comissão Estatal de Planejamento e Desenvolvimento criada em 1998, que, por sua vez, tem origem na Comissão Estatal de Planejamento, de 1952, responsável por conduzir os primeiros planos quinquenais. Com a reforma administrativa, o sistema de planejamento foi reorganizado. A NDRC passou a enfatizar a coordenação macroeconômica e estratégica, enquanto a execução das políticas ficou distribuída ente diferentes órgãos e níveis administrativos.
A mesma reforma de março de 2003 criou também a SASAC, resultante da incorporação de setores dispersos em diferentes estruturas de governo que tinham atribuições relacionadas ao controle da atividade das empresas estatais. Parte das funções da SASAC era de responsabilidade da Administração de Ativos Estatais, criada em 1988 e extinta dez anos depois.
A SASAC é a supervisora direta das estatais centrais que não são do setor financeiro – grandes bancos comerciais, seguradoras e gestoras de ativos, cuja supervisão é realizada pela Comissão Reguladora de Bancos e Seguros da China, criada em 2018 e reformulada sob a denominação de Administração Nacional de Regulação Financeira, em 2023. As empresas estatais de propriedade dos governos provinciais e municipais, por sua vez, são supervisionadas pelas SASACs dos respectivos níveis governamentais.
A política monetária permaneceu sob a condução do Banco Popular da China (PBoC), com instrumentos próprios e objetivos que precisam estar articulados com as demais políticas econômicas. A construção dos planos quinquenais tem participação ativa dos supervisores das diferentes áreas através de consultas mútuas. O plano coordenado pela SASAC para as empresas estatais centrais, ao final, guarda estreito alinhamento com o plano quinquenal nacional coordenado pela NDRC, e essa interação é crucial para o êxito do processo.
As reformas atendem, assim, às necessidades do processo de desenvolvimento. A reforma de 2003, em particular, ocorreu no curso do Décimo Plano Quinquenal (2001 – 2005). A adesão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC), em dezembro de 2001, era considerada estratégica para ampliar a presença da China no mercado internacional e atrair investimentos estrangeiros. Embora a reforma administrativa de 2003 respondesse a objetivos mais amplos de reorganização do Estado, ela também levou em conta compromissos específicos assumidos pela China no processo de adesão à OMC.
Entre as medidas previstas na reforma administrativa estavam a criação do Ministério do Comércio; a unificação das regras de comércio de toda a China, antes fragmentada; o estabelecimento de regras de transparência e previsibilidade; garantia de ampla divulgação às leis, regulamentos e medidas relacionadas ao comércio; além de definir parâmetros mais claros para os processos de aprovação e licenciamento, de modo a serem mais padronizados e previsíveis.
A China assumiu, ainda, o compromisso com medidas que minimizassem a intervenção direta no mercado, passando a atuar por meio de regulação. Com a criação da NDRC, o governo reorganizou as funções de planejamento, desenvolvimento e reforma, atribuindo maior ênfase à coordenação macroeconômica e estratégica.
Para compreender o alcance dessas mudanças institucionais, é necessário situá-las na trajetória mais ampla do planejamento econômico chinês, iniciada com os primeiros planos quinquenais e profundamente transformada a partir da Reforma e Abertura.
Não foi um percurso fácil. O Primeiro Plano Quinquenal (1953-1957) foi adotado pela Assembleia Nacional Popular a partir de uma versão inicial de 1951, ajustada diversas vezes até formular um plano para a industrialização da China, em especial a indústria pesada. Desde então sucessivos planos quinquenais perseguem objetivos abrangentes, com extraordinário crescimento econômico a partir do lançamento da Reforma e Abertura, com Deng Xiaoping. Os planos e as reformas foram decisivos na transformação da China em “fábrica do mundo” e em “polo de inovação”. Depois da reorganização das funções de planejamento, coordenação macroeconômica e supervisão das estatais da reforma de 2003, novas reformas se seguiram: em 2008, criou-se o Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação, retirando da NDRC a gestão direta de setores industriais; em 2013, transferiu-se para autoridades locais a aprovação de projetos de investimento, antes atribuída à NDRC; em 2018, criou-se a Administração Estatal de Regulação de Mercado (SAMR, na sigla em inglês); mantendo um processo continuado de reformas.
Ao longo desse processo, a NDRC consolidou sua atuação na coordenação estratégica e macroeconômica, enquanto outras instituições passaram a exercer competências específicas de regulação e fiscalização.
Dentre as reformas realizadas, deve ser destacada para os objetivos deste artigo, a reforma de 2018, apresentada na “Decisão do Comitê Central do PCCh sobre o Plano para o Aprofundamento da Reforma das Instituições do Partido e do Estado”. A criação da Administração Estatal de Regulação de Mercado (SAMR), concentrou nesse órgão importantes atribuições de regulação do mercado e fiscalização antitruste, anteriormente distribuída entre distintos organismos.
A reorganização institucional, entretanto, constitui apenas uma dimensão do sistema de planejamento. Sua efetividade depende também de instrumentos que influenciem as decisões dos agentes econômicos. No caso do setor privado, uma das estratégias consiste em identificar projetos prioritários e criar condições para atrair investimentos compatíveis com os objetivos de desenvolvimento.
Periodicamente a NDRC aponta um conjunto de projetos para o setor privado, alinhados com os planos quinquenais e as metas de longo prazo. Durante o 14º Plano Quinquenal (2021-2025), a NDRC fomentou políticas e medidas para incentivar o envolvimento do setor privado em 102 grandes projetos estruturais. Com esses projetos, buscava a participação de empresas privadas em projetos de construção de ferrovias, rodovias, portos, docas e estações, infraestrutura urbana, de digitalização, conservação de energia, geração de energia solar, eólica, biomassa e armazenamento de energia. Segundo o anúncio, as medidas buscavam estimular o investimento privado e ampliar a capacidade de geração de empregos.
Para estimular o interesse privado, o parecer divulgado pela NDRC estabelecia orientações para a proteção dos direitos de propriedade das empresas privadas e dos interesses dos empresários, a prevenção da expansão desordenada do capital e a avaliação da coerência das políticas propostas com as orientações macroeconômicas. O objetivo era evitar iniciativas que pudessem impactar negativamente o estímulo do investimento privado.
Também no primeiro ano da vigência do 15º Plano Quinquenal (2026-2030), a NDRC recomendou 36 projetos de investimento para empresas privadas, abrangendo ferrovias, armazéns, energia eólica, armazenamento de energia, instalações de recarga e projetos de desvio de água. As diretrizes, mais uma vez, visavam criar condições favoráveis à participação do capital privado na implementação dos investimentos prioritários.
A experiência chinesa evidencia que o planejamento econômico, em uma economia de mercado complexa, não se limita à definição de metas e à elaboração de planos quinquenais. Sua efetividade depende da articulação entre instituições responsáveis pelo planejamento estratégico, pela política monetária, pela regulação dos mercados e pela supervisão das empresas estatais, bem como da capacidade de mobilizar o investimento privado em favor de objetivos de desenvolvimento.
A reorganização dessas funções ao longo das últimas décadas revela uma transformação dos instrumentos de intervenção estatal, e não o abandono do planejamento. Em vez de concentrar todas as decisões econômicas em um único órgão, o Estado chinês distribuiu competências entre instituições especializadas, procurando preservar a coordenação estratégica e ampliar sua capacidade de atuação em uma economia cada vez mais complexa.
Esse arranjo não elimina as tensões entre os objetivos públicos e a busca privada por rentabilidade, nem garante, por si só, o cumprimento das metas estabelecidas. Sua importância reside na construção de mecanismos institucionais para administrar essas tensões e orientar as decisões de investimento. É nesse esforço de articulação entre planejamento, mercado e direção estatal que se encontra uma das características centrais do modelo chinês de desenvolvimento.
Bibliografia consultada
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CHINA. PCCh. Comunicado da Quinta Sessão Plenária do 15º Comitê Central do Partido Comunista da China. In https://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65404/4429268.html
CHINA. PCCh. Desvendando o sonho da industrialização: a formulação e implementação do primeiro Plano Quinquenal. In http://theory.people.com.cn/BIG5/n1/2021/1129/c40531-32294021.html#1
CHINA. Administração Geral de Alfândega. Estatísticas de Comércio exterior. In http://english.customs.gov.cn/Statics/e1718486-a343-48b6-8244-aec495fad50a.html#1
DIÁRIO DO POVO. Informação: As reformas institucionais do Conselho de Estado em 2003. Edição de 27 de fevereiro de 2013. In http://politics.people.com.cn/n/2013/0227/c70731-20619833.html
DIÁRIO DO POVO. O principal órgão de planejamento econômico da China convida o investimento privado em 36 projetos. Edição de 11 de setembro de 2026. Acesso em: 11/09/2026 https://en.people.cn/n3/2026/0911/c90000-20498662.html
NDRC. Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma. Sobre o aprimoramento do ambiente político e o aumento do apoio ao investimento privado. 28 de outubro de 2022. Acesso em 10/10/2026. In: https://www.hainan.gov.cn/hainan/zchbbwwj/202302/f60703a8afcb46288cd7b1cd2cb6f1dc.shtml#1
XINHUA, Agência de Notícias. O Comitê Central do PCCh divulgou o “Plano para Aprofundar a Reforma das Instituições do Partido e do Estado”. Edição de 21 de março de 2018. In https://www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1
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Nilton Vasconcelos – Doutor em Administração Pública, diretor do Cebrach. Foi secretário do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte do Governo do Estado da Bahia.
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